李  伟
基本案情：
      一、申请人秦某不服某镇向某区政府报送的《关于确定集体土地权属的请示》，向区政府申请行政复议，请求确认该请示违法。
      二、申请人马某向劳保局举报某单位违规办理职工特殊工种提前退休，劳保局经过调查做出处理，并将处理结果告知了举报人马某。马某对处理结果不服，向区政府申请行政复议。
      三、申请人曾某不服劳保局2006年6月29日做出的退休审批行为，于2007年3月15日向区政府申请行政复议。2006年7月2日，申请人知道了该退休审批行为的内容。      
      法律分析：
      根据《中华人民共和国行政复议法》第一条规定，行政复议是一项防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护行政相对人合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权的制度。行政复议是一项解决行政纠纷的法定制度，有其特定的受案范围。
      一、具体行政行为标准。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、做出行政复议决定，适用本法。也就是说，只有对具体行政行为不服，才能通过行政复议解决。而对于行政机关作出的其他行为产生的纠纷，不能通过行政复议解决。具体行政行为是我国行政法上的重要制度和行政法学的重要概念。最高人民法院在1991年和1999年对此作出过两次司法解释。1991年的司法解释说，“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，做出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。1999年的解释认为，法院受理的行政案件中的行政行为，是与行使国家行政权力有关的，对公民、法人或者其他组织权益产生实际影响的作为和不作为。按照理论界通说，具体行政行为是国家行政机关依法就特定事项对特定的公民、法人或者其他组织权利义务作出的单方行政职权行为。从上述司法解释和学理解释来看，具体行政行为的一大特征就是必须对行政相对人的权利义务产生实际影响。回到案例一，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，只有县级以上人民政府才有土地确权的权力，所以，上述秦某所复议的镇政府土地确权的请示，不是土地确权决定，只是申请区政府进行土地确权的一个请示和建议，没有确权的法律效力，对秦某的权利义务不产生实际影响，故该请示不是具体行政行为，秦某不能就此申请行政复议。
      二、利害关系标准。根据《中华人民共和国行政复议法》第一条规定，公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到侵害可以申请行政复议。根据该法第6条规定，合法权益包括人身权、财产权、政治权和社会权四类。如果行政机关针对复议申请人之外的人作出具体行政行为，没有直接影响复议申请人的合法权益，那么就可以认为复议申请人与该具体行政行为没有法律上的利害关系，申请人认为该具体行政行为侵犯其合法权益的理由不能成立，不能提起行政复议。案例二中，马某虽然是举报人，但并不是劳保局作出具体行政行为针对的相对人，该具体行政行为没有侵犯马某的合法权益。马某向劳保局举报，劳保局根据举报查处并作出决定，已经保障了马某举报权的实现，马某无权再对处理结果不满提出复议。
      三、时限标准。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。因不可抗力或者其他正当事由耽误法定申请时限的，申请时限自障碍消除之日起继续计算。如果知道具体行政行为内容，但未在规定的六十日内向复议机关提出复议申请，且无继续计算复议申请时限的不可抗力或者其他正当理由，那么其复议申请就不符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，复议机关应当不予受理。案例三中，曾某提出的复议申请已经超过了申请时限，复议机关经过调查询问，且申请人又无正当事由，故对其复议申请作出不予受理决定。
      办案启示：
      以上案件都是做出了行政复议不予受理决定，但理由各不相同，具体包括受案范围、申请人资格、申请时限。由于不予受理决定本身就是一个复议机关对复议申请人做出的拒绝的意思表示，是一项具体行政行为，那么，不予受理决定必须认定事实清楚，适用法律依据正确，并且程序合法。在做不予受理决定时，必须要查明的事实包括：
      一、被复议行为的内容和性质。行政机关作出的行为包括具体行政行为在内，一般会以“决定”、“通知”、“答复”、“裁决”等书面形式出现，那么各类文书就是行政行为的载体。文书所载内容就是行政行为的内容。复议机关通过分析这些内容，确定该行政行为是否属于具体行政行为。如果内容存在歧义或者不明之处，应当要求行政机关进行书面解释和说明。
      二、复议申请人与被复议具体行政行为的关系。此时需要在明确具体行政行为内容的基础上，具体确定该具体行政行为所确定的权利义务关系的指向。如果指向了申请人之外的其他个人或者组织，且并不影响申请人的合法权利，那么申请人与该具体行政行为没有利害关系，不能提出行政复议申请。另外，这里的利害关系应当是法律上的直接利害关系，申请人认为由于公共利益受到侵犯从而间接影响到其合法权益的，不属于存在法律上直接利害关系的情形，其复议申请不应当被受理。
      三、申请人知道具体行政行为的时间和有无耽误法定申请时限的正当事由。由于《行政复议法》未就行政机关做出具体行政行为时没有向申请人交待诉权如何计算复议申请时限作出特殊规定，所以只能严格执行《行政复议法》第九条的规定，即“申请人知道具体行政行为”的时间是其申请行政复议时限的起算点。这里的知道包括已经知道和应当知道。知道的标准应当是全面了解了具体行政行为的内容。同时，复议机关在发现申请人已经超过申请时限时，应当及时对申请人进行询问，了解其耽误申请时限的理由，如果是因为不可抗力或者其他的正当事由而耽误，则申请时限应当自障碍消除之日起继续计算。所谓不可抗力，是指不能预见、不能避免或不能克服的情况，例如，因地震、海啸、水灾，战争、交通中断等。而“正当理由”是一个不确定的法律概念，实践中如何判断是一个难题。最高人民法院行政审判庭在其所编辑的《“关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释”释义》中认为，“正当理由”主要有两种情况：第一是不可归因于起诉人自身的原因；第二是可归因于起诉人但被法院认为正当的其他理由。参考以上分析，笔者认为所谓其他正当事由，是指是指除因不可抗力的事由外，妨碍事由的发生不应归责于当事人的正当事由。实践中争议较大的是申请人由于走过信访等途径，或者由于不知道行政复议制度而耽误申请时效如何判断的问题。关于走信访途径又分两类情况。《信访条例》第十四条规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。信访工作机构有时对此条正确执行，及时出具了信访不予受理决定，告知信访人依法申请行政复议或者提起行政诉讼，信访人据此申请复议，但此时已经超过了复议申请时限；有时信访工作机构却错误受理并做出了信访答复。信访人不服信访答复，进而对信访答复经过复查、复核，仍不能满足信访人的要求，信访人转而申请行政复议，此时也已经超过了行政复议的申请时限。对此，笔者认为，由于《行政复议法》是全国人大公开公布的法律，全体公民都应当知晓，不知道复议制度不是正当理由；《信访条例》第十四条虽然规定了信访与复议诉讼的划分范围，但是不能理解为以应当复议诉讼为由作出信访不受理决定的就当然可以申请复议或者起诉。因为该条后半部分规定信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出，这就要求复议申请还是必须符合《行政复议法》规定的申请和受理条件，这里当然包括了符合申请时限的要求。当事人由于信访、申诉而耽误复议申请时限的，不管信访工作机构作出的是“告知应当依法复议诉讼”的不予受理决定还是作出了明确的信访答复，都是当事人自主选择的结果，属于其自身对救济途径判断的范畴，超过申请时限是由于申请人自身原因引起，不属正当事由，申请时限不能继续计算。此种情况下应当不予受理。复议机关工作人员在接待处理超过法定申请时限的复议申请时，应当制作询问笔录，不但要查清知道具体行政行为的时间，还有义务查明耽误复议申请时限的理由等内容，作为支持做出不予受理决定的证据。
      综上所述，行政复议不予受理决定不仅影响当事人申请复议救济的权利，同时也关系到行政复议机关在当前形势下如何依法履行职责，在充分保障当事人申请权利的前提下，对不符合法定条件的复议申请不予受理，保证《行政复议法》正确贯彻实施。就实践而言，对有关法律问题进行深入研究，进而统一理解和做法，有利于正确开展复议工作。
（作者单位：北京市海淀区人民政府法制办公室）